La urbanización y como gestora del riesgo de desastre

El tamaño promedio de las 100 ciudades más grandes aumentó de 2,1 millones en 1950 a 5,1 millones en 1990. En los países en desarrollo, el número de ciudades con más de 1 millón de habitantes se multiplicó por seis desde 1950. En el año 2000, había 41 ciudades con más de 5 millones de habitantes, y según las Naciones Unidas, habrá 59 antes de 2015, lo que significa que se sumarán 14 millones de personas a las calles y las viviendas de las grandes ciudades.

La complejidad y la mera escala de la humanidad concentrada en grandes ciudades suponen un nuevo nivel de riesgos y de factores de riesgo, y entrañan un verdadero desafío para la planificación y la capacidad del mercado de proveer las necesidades básicas. No obstante, la mayor parte de la población urbana vive en las ciudades pequeñas y medianas. En 2000, más de la mitad de la población urbana del mundo vivía en ciudades de menos de 500.000 habitantes. Las ciudades más pequeñas contribuyen con menos contaminación al cambio climático mundial, pero presentan niveles más altos de contaminación ambiental interna y riesgos.  En las ciudades más pequeñas, las altas tasas de crecimiento urbano suelen coexistir con una capacidad técnica y financiera muy limitada para planificar y reglamentar la expansión urbana, lo que significa que los riesgos de desastres son un factor que rara vez se tiene en cuenta en el proceso de desarrollo urbano.

De la complejidad de los riesgos y la vulnerabilidad en las ciudades se deduce que se necesitarían sistemas de recogida de datos específicos de alta resolución para determinar cómo se distribuyen las amenazas, la vulnerabilidad y los riesgos a una escala que pudiera dar información útil para la planificación urbana. Por ejemplo, algunas bases de datos de desastres nacionales, señalan a los incendios domésticos como una causa importante de pérdidas humanas y materiales en las ciudades, un tipo de amenaza que no destaca en las bases de datos internacionales

Las relaciones entre la urbanización y el riesgo de desastre son muy complejas y claramente específicas según el contexto. La urbanización no tiene necesariamente que aumentar los riesgos y si se organiza adecuadamente, puede contribuir a reducirlos. Sin embargo, ciertas características clave del proceso de urbanización pueden contribuir directamente a configurar los riesgos. Las ciudades pueden haberse fundados en lugares de grandes amenazas, por razones tanto políticas como económicas. Lima (Perú) por ejemplo, fue un importante centro político y económico en el período colonial en América del Sur, pero fue fundada en una zona de gran actividad sísmica. Los terremotos de 1687, 1746, 1940, 1966 y 1970 dañaron gravemente la ciudad. Es un ejemplo de riesgos asociados al origen que comparten otros centros urbanos fundados en el período colonial en Asia, África, América Latina y el Caribe.

El proceso de urbanización lleva a la concentración de la población en las ciudades y en los distritos dentro de las ciudades, tanto en las megas ciudades como en los centros urbanos pequeños y medianos en rápida expansión. Cuando la población crece más rápidamente que la capacidad de las autoridades urbanas o del sector privado para suministrar vivienda o infraestructura básica, los asentamientos informales pueden estallar. Entre el 50% y el 60% de los residentes viven en asentamientos informales en Bogotá, Bombay, Delhi, Buenos Aires, Lagos y Lusaka; entre el 60% y el 70% en Dar es Salaam y Kinshasa; y más del 70% en Addis Abeba, El Cairo, Casablanca y Luanda.  En estas condiciones, los riesgos cotidianos se acumulan y sientan las bases de futuros desastres.

Cuando las ciudades se encuentran en lugares peligrosos, aumenta rápidamente el número de personas expuestas a las amenazas, fenómeno que ha sido descrito como exposición física. Está claro que la propia exposición física no explica el aumento de los riesgos ni conduce automáticamente a ellos. Si el crecimiento urbano en lugares propensos a amenaza se acompaña con normas adecuadas de construcción y una buena planificación urbana, el riesgo de desastre puede controlarse e incluso reducirse.  Otra forma de planificar para reducir los riesgos urbanos consiste en compensar las pérdidas en un barrio cambiando el régimen de producción, consumo y servicios a los distritos cercanos que no han sido afectados.

Algo que resulta difícil en las ciudades de los países con un índice bajo o medio de desarrollo humano, donde  más de la mitad de la población urbana tal vez viva en barrios o carentes de servicios.  A pesar de que menos de la mitad de la población de Asia vive en las ciudades, esta región alberga a seis de las 10 ciudades más grandes del mundo. Su importancia como región en vías de urbanización va aumentando, ya que Asia y el Pacífico tienen la tasa más alta de crecimiento demográfico urbano (2,7%) de todas las regiones del mundo.

 En Asia se han adoptado algunas iniciativas innovadoras en materia de gestión de riesgos de desastres urbanos debido a la  significación de los desastres y la urbanización para el desarrollo de la región. En Filipinas se han ejecutado algunos proyectos, uno de ellos para reducir la vulnerabilidad de dos ciudades a las amenazas naturales, comenzando por aliviar el problema de las inundaciones en la ciudad de Naga y múltiples amenazas en San Carlos. Además de cartografiar las amenazas y planificar la mitigación de desastres, el proyecto se concentra en planificar el uso de la tierra, formular normas de gestión de los desastres y capacitar a profesionales en urbanización. Fue uno de los nueve proyectos nacionales de demostración puestos en marcha por el Programa Asiático de Alivio de los Desastres Urbanos (AUDMP). Hay otros proyectos en marcha en Bangladesh, Camboya, la India, Indonesia, la República Democrática Popular Lao, Nepal, Sri Lanka y Tailandia.

En las ciudades, en comparación con las zonas rurales, la acumulación de riesgos se configura por el grado mayor de exclusión social y por la economía de mercado. La exclusión social está relacionada con el gran número de emigrantes en situación de riesgo entre la población urbana que crece rápidamente. Los vínculos sociales pueden ser fuertes, aunque suelen ser menos estrechos que los de las comunidades rurales. En el mercado de bienes de las ciudades, no puede obtenerse nada sin dinero. Sin embargo en las zonas rurales, a menudo pueden conseguirse los materiales de construcción, el agua y los alimentos sin que haya sido necesario ganar dinero previamente. Se sabe poco de los innumerables detalles en que las múltiples amenazas influyen en los medios de vida y las estrategias de supervivencia en las ciudades, y viceversa. Quienes emigran a la ciudad suelen correr grandes riesgos como consecuencia de los desastres.

El funcionamiento del mercado inmobiliario y la incapacidad para planificar el uso de la tierra para hacer frente al rápido crecimiento demográfico obligan a los emigrantes a instalarse en zonas propensas a amenaza, por ejemplo en asentamientos precarios ubicados en barrancas, laderas inestables o zonas expuestas a las inundaciones, o en tugurios del centro densamente poblado de las ciudades. En los riesgos cotidianos intervienen el saneamiento escaso o inexistente, el alto índice de desempleo o subempleo, los servicios de salud y educación deficientes, la inseguridad sobre la tenencia de la tierra, el delito y la violencia, entre otros factores.

Para las personas agobiadas por los problemas inmediatos de la supervivencia cotidiana, la gestión de riesgos de desastres no suele ser prioritaria. Sin embargo, a escala urbana, y en el mediano y el largo plazo, el desarrollo sostenible depende de la integración eficaz de esa gestión en la planificación del desarrollo, a este respecto, los gobiernos municipales tendrán un papel central en la planificación estratégica en relación con los riesgos de desastres.

Prof. Jorge Reyes
Coronel C. B.  (DGR)
Especialista en Gestión Integral de Riesgos