Balance 2014 al sistema municipal dominicano

El balance 2014 está centrado en los temas de rendición de cuentas, la autonomía administrativa, los intentos de contrarreformas municipales, la pulverización o atomización territorial, la crisis del asociativismo municipal y muy puntualmente la situación de FEDOMU. Este balance 2014 incorpora la continuidad del centralismo del Estado en materia financiera y una breve perspectiva del 2015.

Cámara de Cuentas ha contado, tribunales sin cantar

Según reporte de la Cámara de Cuentas en el período 2006-2013 se realizaron 47 auditorías a los ayuntamientos y juntas de distritos municipales. También se incluyó una auditoría a la Liga Municipal Dominicana. Un total de 40 auditorías fueron remitidas a Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA).

En dicha remisión se indica la violación a un menú de leyes como las de Presupuesto, Planificación e Inversión Pública, Compras y Contrataciones, Libre Acceso a la Información Pública, Ley del Distrito Nacional y de los Municipios, Ley 166-03 de transferencia del 10% de los ingresos nacionales y la de Función Pública.

Según reporta la Cámara de Cuentas se detectaron fallas, las cuales son recurrentes, en procedimientos de compras, sobrevaloración de obras, pagos sin soportes justificativos, duplicidad en la expedición de cheques y empleados con cobros duplicados, discrepancia en los ingresos registrados en los estados de ejecución presupuestaria mensuales y los estados de ejecución consolidados, pago de alquiler de vehículos a funcionarios y empleados del ayuntamiento, sin que esté claramente justificado; alquiler de vehículos que son propiedad de funcionarios del ayuntamiento, con cédulas duplicadas y códigos de diferentes empleados. También pagos por alquiler de vehículos para recolección de residuos sólidos de los cuales no se evidencian reportes de la programación de recogida de los desechos, realizaron pagos sin estar presupuestados, cuentas bancarias que no son conciliadas mensualmente. También impuestos retenidos y no pagados a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), ni a la Tesorería de la Seguridad Social (TSS).

La periodista Nuria Piera, tras un trabajo de investigación a la actual gestión del Ayuntamiento de la Vega, reveló la supuesta existencia de una nominilla de 2 millones de pesos que reciben 9 familiares del alcalde Alexis Pérez, incluyendo a su esposa. También reveló la existencia de 202 inspectores municipales, con un salario que asciende a 11 millones de pesos al año.

En el año 2014 continúo, el caso más relevante en la opinión pública nacional, el proceso contra el alcalde de San Francisco de Macorís. La Cámara Penal del distrito judicial de la Provincia Duarte impuso medidas de coerción al alcalde, a la tesorera y el ex encargado de nóminas, acusados de undesfalco de más de RD$100 millones en la institución edilicia. Se dictaminó para el alcalde, una garantía de RD$5 millones, comparecencia cada lunes, e impedimento de salida. Mientras que para el ex director de nóminas, fue dispuesto el pago de RD$500 mil y a la tesorera una garantía de RD$200 mil.

El considerable volumen de expedientes que ha manejado la Cámara de Cuentas, la débil reacción mediante judicialización por parte del PEPCA y la baja apropiación de la sociedad civil de los casos podrían constituir señales de que la ética y la transparencia, como valores de una administración pública racional y moderna,  todavía operan en un contexto de un Estado débil y anómico.

Si la Cámara de Cuentas ha contado las cuentas municipales y hay evidencias de fallas  procedimentales, de casos que pueden tipificarse como corrupción, y hay desacato a las propias leyes, lo más obvio en un Estado social y de derecho (mandato de la Constitución y de la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo) es que la Justicia, a través de los tribunales, proceda y cante sentencia. La consistencia de un sistema de control público se alcanza cuando los órganos de control cuentan de modo claro las cuentas y los órganos de Justicia actúan en consecuencia.

Autonomía administrativa amenazada

En la Cámara de Diputados cursó un proyecto de ley sobre Tránsito y Transporte, preparado por la Comisión Permanente de Obras Públicas y Comunicación Vial. Este iniciativa fue depositada el 20 de agosto de 2013, el cual perimió, y los diputados pretenden aprobarlo en una de las legislaturas del año 2014.

Se puede valorar como positivo el proyecto de ley en cuanto a que busca articular las diferentes instituciones que tienen competencias en materia de tránsito y transporte, lo cual conllevaría a la reducción del gasto del Gobierno Central. El Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT), que será creado por la ley, vendría a jugar un rol de consolidación de las políticas de tránsito y transporte en República Dominicana. También es positivo que se defina una ley que busque aportar soluciones al caos, el desorden y la desinstitucionalización del transporte público y privado de pasajeros.

No obstante, taxativamente quedan derogados los literales a y b del Artículo 19 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios en cuanto Competencias Propias del Ayuntamiento sobre el ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales, además de normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural. Los diputados han obviado la Constitución que ellos aprobaron en el año 2010. Más que quitar competencias a los municipios deberían transferir competencias y recursos. Y más que centralizar se deberían territorializar las políticas públicas.

"El artículo  204 de la Constitución Dominicana establece que el Estado propiciará la transferencia de competencias y recursos. Y que su implementación "conllevará políticas de desarrollo institucional, capacitación y profesionalización de los recursos humanos".

Se puede considerar como una aberración e injustificable instituir en una ley que los ayuntamientos pidan permiso al INTRANT para ejecutar trabajo en las vías públicas. Esto contraviene el espíritu municipalista de las legislaciones a nivel mundial donde se instituye que la normativa sobre las vías públicas, lo mismo que el control de publicidad, constituyen competencias de vocación municipal.

El tiro de gracia a la autonomía municipal lo daría la derogación del literal n del Artículo 19 de la Ley 176-07 de los municipios, la cual establece que los ayuntamientos tienen la responsabilidad de ordenar y reglamentar el transporte público y urbano.

El otro proyecto que está siendo conocido por los diputados corresponde a la reforma de los Cuerpos de Bomberos de República Dominicana. En el proyecto se prevé transferir las competencias y atribuciones al Ministerio de Interior y Policía. La gestión de esta institución es una competencia de vocación municipal a nivel universal. El proyecto contraviene principios constitucionales que reflejan que desde el gobierno central se harán transferenciales graduales de competencias. También contraviene el principio de subsidiariedad contenido en la Ley 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios. Su viabilidad operativa sería muy baja, porque las unidades desconcentradas y descentralizadas (como son los ayuntamientos) tienden a ser mucho más eficaces y eficientes que los órganos centralizados, que es el caso de Interior y Policía.

Contrarreformas Municipales

El Senado de la República Dominicana aprobó una reforma, calificada como remiendo, a la Ley 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios. Esta iniciativa perimió, porque Cámara de Diputados no la conoció dicho proyecto y por el fuerte cuestionamiento de parte de grupos de la sociedad civil, especialmente del Foro de Municipalistas y de comunicadores sociales.

La propuesta aprobada era contraria al necesario alineamiento con la Constitución dominicana y con la Estrategia Nacional de Desarrollo. Cuando se observa, analiza y reflexiona, dicho remiendo, se colige o infiere que lo que se buscaba era  hacer adaptaciones a intereses de desinstitucionalización del ordenamiento y la planificación territorial, ahondar el caos y ampliar la brecha angosta del clientelismo político.Buscaban consolidar en un solo renglón el 51% del gasto para personal y servicios, sin haber realizado los estudios técnicos, financieros y económicos previamente. El remiendo se constituiría en un premio a las violaciones actuales de los montos establecidos.

La contrarreforma municipal, propuesta, toca directamente la autonomía política, administrativa, financiera y territorial; y contraviene dos sentencias del Tribunal Constitucional: No. 67-13 que declaró nulo el establecimiento de impuestos por la Junta del Distrito Municipal de Verón y 152-13 declarando nula la potestad de crear Oficina de Planeamiento Urbano, en el mismo distrito. Los Distritos Municipales son órganos desconcentrados y extensiones de los ayuntamientos, es la conclusión de la sentencia 67-13.

Otra reforma abordada, aunque no de manera pública, corresponde a reformar el Art. 44 de la ley municipal. Este artículo establece la modalidad de suspensión de alcaldes, vicealcaldes y regidores cuando se dicten medida de coerción o se inicien juicio de fondo por crimen o delito. El concejo de regidores es el responsable de conocer la suspensión. Se persigue derogar o reformular dicho artículo. Esta idea ha calado con profundidad en una porción importante de alcaldes. El desenlace siempre sería profundizar el régimen de impunidad, ante que ampliar la base de un sistema de mayores consecuencias en los casos de corrupción administrativa.

La pulverización territorial

Han sido creados 3 nuevos municipios (San Víctor, provincia Espaillat;  Baitoa provincia Santiago; y Matanza provincia Peravia. También, la Cámara de Diputados aprobó la creación de 2 distritos municipales: Doña Ana y Hatillo, en la provincia de San Cristóbal. El caso más emblemático fue la aprobación por los diputados del proyecto a través del cual convirtió en el municipio Santiago Oeste al histórico barrio de Cienfuegos y los asentamientos humanos que les bordean. El proyecto de los diputados perimió, y recientemente ha sido reintroducido. Esta riesgosa tendencia de municipalización barrial inició en el año 2004 con la creación del barrio Los Mulos, del municipio de La Romana, en el municipio de Villa Hermosa, mediante la Ley 201-04. Posteriormente en el año 2006, mediante la Ley 145-06, fue convertido en municipio el barrio de Puñal en Santiago. En el año 2006 no se había aprobado la Ley 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios, con la cual se establecieron criterios para la creación, segregación y fusión de entidades territoriales.

La demanda de los pobladores de Cienfuegos en el fondo es justa, el medio o canal para alcanzar el objetivo de desarrollo es irracional.Las prácticas, experiencias y los registros estadísticos muestran que las creaciones de más municipios no han impactado en la democracia y la descentralización participativa de los nuevos ayuntamientos o juntas de distritos municipales. Más bien han creado una nueva élite económica que limita el avance del liderazgo político local. La cultura política clientelista, el bajo nivel de transparencia, el reparto de los bienes públicos, el autoritarismo y el patrimonialismo se trasladan desde los municipios que han sufrido el desprendimiento a los nuevos o que han sido creados. El barrio sigue su dinámica y las nuevas autoridades municipales inyectan sus prácticas no institucionales en los nuevos municipios. No hay que llamarse a engaño.

La demanda del barrio de Cienfuegos, o de sus núcleos de barrios, tiene que tener un enfoque radical donde se reivindique que el Ayuntamiento de Santiago invierta lo que corresponde según su población. Reivindicar que se estructure democráticamente la Delegación Barrial. Que esta Delegación sea estructurada con participación de las organizaciones sociales. Que el Ayuntamiento de Santiago instale las oficinas de la Delegación Barrial a través de concursos públicos, donde tengan derecho a participar todos los ciudadanos aptos y que residen en Cienfuegos. Que el presupuesto que corresponde a Cienfuegos, según su población, sea definido por esa Delegación Barrial mediante un plan de desarrollo, y que el alcalde respete lo decidido por la población. Es una oportunidad para el alcalde y los santiagueros, lo contrario llevaría a justificar más que Cienfuegos sea convertido en municipio. El alcalde, los políticos y la ciudadanía de Santiago pierden más por lo menos, sino democratizan la gestión municipal. No sólo con el discurso y las teorías, es con decisiones y prácticas. La descentralización del poder político, económico, financiero e institucional conduce a la gobernabilidad y concertación entre todos los actores.

Las organizaciones sociales de Cienfuegos, donde hay mucha gente seria y honesta, harían mal con promover que la legislación municipal sea violada. El proyecto de ley aprobado violenta de manera espantosa el Art. 27 de la Ley 176-07 del Distrito Nacional y de los Municipios. Ese proyecto es una aberración, un engaño, una estafa y un absurdo jurídico. Cienfuegos no se anexa a otro territorio, no es distrito municipal, no ha habido fusión de dos o más municipios en uno solo y no se ha realizado encuesta a la población de Santiago, la afectada, para conocer si está o no de acuerdo con la segregación municipal. Al liderazgo socialmente comprometido con causas democráticas no le luce apoyar este tipo de iniciativa, que a fin de cuenta a quien va a favorecer, políticamente, es a los mismos actores del sistema político, los cuales no se diferencian del resto del país.

Los intentos y concretizaciones de pulverización municipal también tuvieron sus manifestaciones en el diseño de un proyecto de ley de creación de dos nuevas provincias: Francisco del Rosario Sánchez y Matías Ramón Mella. La primera se ubicaría al Oeste y se integraría por tres municipios: Santo Domingo Oeste, Los Alcarrizos y Pedro Brand. La segunda, se ubicaría en el Norte, y estará constituida por San Felipe de Villa Mella, Sabana Pérdida, Los Guaricanos y La Victoria. En este último caso se crearían tres nuevos municipios.

República Dominicana bate récord en cuanto número de provincias. En la actualidad existen 31 provincias y un Distrito Nacional. Este número está por encima de varios países de América Latina. Como en muchos casos se acostumbra a comparar, hemos seleccionados los siguientes países, los cuales tienen mayor tamaño en su territorio y población:

Argentina: 23 provincias y 1 capitalBolivia: 6 provincias independientes 1 capital administrativaCanadá: 10 provincias y 2 territorios federales.Colombia: 32 departamentos y 1distrito federal.Cuba: 15 provincias.Ecuador: 22 provincias.Guatemala: 22 departamentosPerú: 25 departamentosRepública Dominicana: 31 Provincias y 1 Distrito Nacional

La creación de nuevas provincias y municipios vendría a ampliar la base de la ineficiencia del modelo de desconcentración burocrática del Estado dominicano. Ampliaría la pulverización o picadillo territorial que está obstaculizando la creación de condiciones para una mejor coordinación de las políticas públicas. Más regiones, más provincias, más municipios y más distritos municipales se convierten en estructuras que extienden la carga impositiva a los contribuyentes, ensanchan la ineficiencia presupuestaria y aumenta el nivel del conflicto por la demanda de más recursos públicos.

Asociativismo Municipal enfocado en el reparto

Las contradicciones políticas constituyen la expresión del conflicto ideológico, conceptual, visionario o del enfoque para vertebrar un discurso sobre las reformas y descentralización del Estado. El asociativismo municipal ha relegado la agenda política institucional y se ha concentrado en el reparto de cargos partidarios y técnicos. El año 2014 ha significado la eclosión y revelación de una cadena histórica de negociación por reparto de cargos, debiendo priorizarse las negociaciones políticas en función o vinculante al mandato de su filosofía u objetivos institucionales establecidos en los estatutos.

Las prácticas negociadoras de FEDOMU se irradian, en menor medida, hacia abajo de la pirámide de la asociatividad municipal expresadas en FEDODIM, UNMUNDO y ASODORE. La politización del componente técnico resta autonomía e impacta en la construcción del modelo burocrático weberiano que apunta a la despersonificación de la administración pública y de los cargos, la contratación por mérito, la evaluación del desempeño, la disciplina laboral y la profesionalización de los recursos humanos. El ámbito técnico no puede estar a merced permanente de las negociaciones partidarias, en una institución paraestatal y que debe su funcionamiento al uso de fondos públicos. Es necesario erradicar del componente tecnocrático el esquema de reparto partidario, lo cual se ha transformado  en termino histórico en una cultura institucional en la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU).

Por otra parte, la crisis del PRD ha incidido en la marcha negociadora de FEDOMU. El surgimiento del Partido Revolucionario Moderno (PRM) ha incidido en la dinámica de FEDOMU. La negociación partidaria, entre todas las partes, para los cargos políticos, ha sido descuidada, por lo menos en el año 2014. El equilibrio de la representación de las fuerzas partidarias ha sido desbalanceado. La última asamblea eleccionaria fue afectada por la falta de acuerdo y consenso en la distribución de los cargos entre los principales partidos políticos (PLD, PRM, PRD y PRSC). La exclusión del PRM conllevó a la postergación de la elección de autoridades. De mantenerse la exclusión se produciría la primera crisis o ruptura de la institucionalidad de FEDOMU.

La FEDOMU es una institución construida por el esfuerzo de muchos, y es imperativo preservar su filosofía. La credibilidad de FEDOMU ayuda, y mucho, a disminuir el efecto provocado por la baja credibilidad que ha sido medida y observada, por varios estudios, en las autoridades municipales. Una profundización de la crisis de FEDOMU, producto del esquema de reparto, se llevaría de cuajo la imagen del sistema municipal dominicano y consecuentemente se consolidaría la visión de un Estado centralista y presidencialista.

Transferencia de Fondos en el nivel de 1997

Para el año 1997 los ayuntamientos dominicanos recibían un porcentaje correspondiente al 3.90% del presupuesto de ingreso corriente del Estado dominicano. Para el año 2015 a los ayuntamientos se le aprobó el mismo presupuesto que para el 2014, el cual equivale al 3.82%. Entonces, y actualmente, los gobiernos locales dominicanos gestionan las políticas públicas de sus competencias con una proporción equivalente o similar al año 1997. Este indicador constituye un determinante para concluir que el Estado dominicano no ha avanzado en el componente de reforma de la descentralización financiera, que implica mayor transferencia de recursos desde el nivel central hacia los niveles inferiores de la administración pública, en este caso a los gobiernos que tienen responsabilidad directa en los municipios.

Perspectivas

Las contrarreformas municipales propuestas durante el 2014, empujada desde el propio litoral municipal y el Congreso Nacional, apuntaron a debilitar la autonomía administrativa y a reforzar el régimen de impunidad. Para el año 2015, preelectoral, será necesario desarrollar estrategias de incidencias conducentes a neutralizar las intenciones que apuestan al debilitamiento institucional y que buscan producir una ruptura con el actual marco jurídico municipal que garantiza participación social, transparencia y ejecución de las políticas públicas bajo esquemas de la racionalidad administrativa. Las iniciativas de contrarreformas en el 2014 podrían tener continuidad en el 2015. La pulverización territorial sería parte de la agenda legislativa o de la oferta política clientelar.

El 2015 deberá ser un año para la reforma integral de la legislación municipal,la cual deberá alinearse a la nueva constitución y con la Estrategia Nacional de Desarrollo. Un desafío importante será la necesidad de profundizar, más que disminuir como se pretende, el régimen de consecuencias ante los casos de usos ilegales de fondos públicos o corrupción administrativa.

Lo ideal sería que la FEDOMU apunte a su fortalecimiento institucional expresado en la construcción de capacidades para incidir en la descentralización del Estado. Ideal, que para ser concreto, tendría que contar con un liderazgo político capaz de pensar y actuar en correspondencia con la filosofía institucional donde se priorice el interés municipal por encima del interés personal. La actuación estratégica de FEDOMU, como un todo, influiría positivamente en la actuación de los otras estructuras (ASODORE, FEDODIM, UNMUNDO). La democratización y profesionalización son debates necesarios, y que hoy moldean parte de la crisis o de agotamiento del modelo FEDOMU.

Para el 2015 las expectativas de mayor transferencia de recursos a los gobiernos locales no lucen halagüeñas o satisfactorias.Todo va a depender del control del gasto público municipal durante las elecciones primarias o del procedimiento de selección de los candidatos por parte de los partidos políticos. Si en el año 2014 se decidió mantener el mismo presupuesto para el 2015 es muy probable que no existan condiciones favorables para aprobar incrementos de recursos para el 2016, año electoral. Al 2016 los gobiernos locales estarían amenazados con recibir la menor proporción de recursos, tomando como referencia el año 1997. De ser así quedaría el Estado dominicano como uno de los más centralistas en América Latina.

En el 2014 la centralización del poder siguió su curso.La sociedad civil sigue sin construir un contrapeso social que ponga en ascua la desinstitucionalización del régimen municipal. Para el 2015 continúa el desafío de la construcción de una Plataforma de Municipalistas, que aporte una nueva visión de cambio en la institucionalidad de los gobiernos municipales y de un desarrollo local sostenible.